Nell'adunanza del 13 luglio u.s. la Sezione Controllo Enti della Corte dei conti ha deliberato la relazione al Parlamento sulla gestione finanziaria di ANAS Spa relativa all'esercizio 2005, gestione che si è sviluppata in un contesto di difficoltà finanziarie, di stasi gestionale e di incertezze riguardo il ruolo assegnato alla Società dall'ordinamento positivo nel contesto delle politiche dei trasporti e delle relative infrastrutture. I limiti imposti dalle leggi finanziarie 2005 e 2006, largamente insufficienti per far fronte al reale fabbisogno della Società medesima, ed il protrarsi delle criticità gestionali già evidenziate dalla Corte nelle precedenti relazioni, si sono infatti accompagnati ad aspetti problematici di ordine funzionale, tra i quali emerge il sovrapporsi di ruoli diversi riconducibili in parte alle competenze di gestione diretta ed in parte ai compiti di vigilanza e controllo sulle società concessionarie, tutto ciò in un quadro normativo connotato dalla scomposizione dei compiti di regolazione, vigilanza e controllo tra tre diversi soggetti, quali il CIPE, l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici e la stessa ANAS.

Sotto questi aspetti la trasformazione dell'azienda di Stato da ente economico pubblico a società di capitali in mano pubblica ha accentuato le difficoltà nelle quali ANAS si è trovata ad operare nell'esercizio di riferimento, per di più in un contesto programmatico e finanziario caratterizzato da incertezze ed aleatorietà, che ne hanno limitato le potenzialità di azione, unitamente al mancato versamento dei consistenti crediti ed al sistematico sopravvenire di oneri per perizie di variante e suppletive e per il contenzioso relativo a gare, lavori ed espropri, oneri che nell'esercizio di riferimento hanno finito per "sforare" le previsioni di spesa e tradursi nella erosione delle dotazioni finanziarie dei programmi d'investimento.

L'esercizio 2005 si è chiuso con un disavanzo economico di 496,53 milioni di euro, sul quale hanno pesato in maggiore misura da un lato il decremento dei corrispettivi da servizi (-8,9%) e dall'altro l'incremento di voci quali la manutenzione di strade ed autostrade (+ 12,2%), le nuove opere su reti degli enti locali (+ 139,2%) ed il contenzioso (+ 56,4%).

Lo stato patrimoniale, a sua volta, ha evidenziato un incremento dei crediti verso il socio unico e delle immobilizzazioni, oltre che dei debiti verso terzi ed un decremento dell'attivo circolante, con un aumento del netto patrimoniale dai 3.578,6 milioni di euro del 2004 a 4.048,5 milioni.

Tra i costi della produzione merita particolare menzione quello relativo al contenzioso, aumentato nel 2005 di oltre il 50 per cento rispetto al precedente esercizio e suscettibile di ulteriore dilatazione per effetto delle numerose vertenze tuttora pendenti che il nuovo vertice societario mira a contrastare con la soppressione, nei più recenti contratti, della clausola compromissoria, con l'intesa raggiunta all'inizio del 2007 con l'Avvocatura generale dello Stato e con la progettata costituzione di un'avvocatura interna, oltre alla tempestiva veicolazione delle problematiche insorte in corso d'opera, specie in materia di riserve, verso un'apposita unità della struttura centrale ed alla revisione della discip0lina e della modulistica in materia di gare e contratti.

Una più radicale soluzione alla indicata criticità andrebbe in realtà ricercata riservando una particolare attenzione alla fase di progettazione delle opere e, prima ancora, ad un'approfondita valutazione degli aspetti relativi all'impatto ambientale, alle condizioni idrogeologiche del terreno e simili, tutto ciò in un contesto di confronto, il più possibile allargato ed approfondito, con tutti gli stakeholders interessati - enti territoriali, associazionismo ed in genere soggetti portatori di interessi configgenti, sì da limitare al massimo fin dall'inizio la possibilità dell'insorgere di successive liti.

La spesa per incarichi di consulenza ha fatto registrare nel 2005 una sensibile flessione (da oltre 24 a circa 20 milioni di euro), che peraltro non è valsa ad eliminare le criticità evidenziate dalla Corte nelle più recenti Relazioni. Nell'esercizio in esame hanno infatti continuato ad essere numerosi gli incarichi attribuiti a professionisti esterni nei settori tecnico, amministrativo e legale, i quali hanno interessato, integrandole, gran parte delle principali funzioni della struttura centrale della Società.

E' stato pertanto rinnovato l'invito al massimo contenimento di tale eccezionale forma di integrazione delle professionalità operanti all'interno della struttura aziendale, avviandola sui binari di una più attenta e rigorosa selezione dei casi nei quali essa si renda realmente indispensabile, con ciò affrancando finalmente la Società stessa dalla sua persistente dipendenza da soggetti esterni.

In questo contesto s'inseriscono le iniziative intraprese dal nuovo vertice societario, tendenti a ridurre l'ammontare delle consulenze esterne, valorizzando nel contempo le strutture interne, particolarmente in campo legale.

Fino al settembre 2006 la Società non aveva ancora trovato un definitivo assetto di governance, adeguato alla sua nuova forma istituzionale e statutaria, avendo il Consiglio di amministrazione allora in carica affidato ai singoli componenti "deleghe" di larga estensione ovvero per grandi aree geografiche, in ciò peraltro ponendosi in una posizione di contrasto con l'opposto orientamento dell'azionista, fondato su una corretta lettura dell'art. 2389 del codice civile, il quale consente l'attribuzione ai singoli amministratori di "particolari" (e dunque non estese) cariche.

Inoltre, una tale proliferazione di competenze ha dato luogo ad un apparato di gestione parallelo e sovrapposto a quello proprio della struttura operativa, rappresentato dalle direzioni centrali; un sistema, questo, poi abbandonato a partire dal dicembre 2005 - in forza di una precisa presa di posizione da parte dell'azionista unico - a favore dell'attribuzione della piena responsabilità amministrativa al solo Presidente della Società, modello questo tuttora in atto, in più con l'assorbimento delle funzioni di Direttore generale in capo al nuovo Presidente e con la costituzione a fine 2006 di tre macro-aree affidate ad altrettanti condirettori generali, competenti rispettivamente per l'area tecnica, quella di amministrazione e finanza e quella relativa all'attività legale ed al patrimonio.

Sempre in tema di struttura aziendale un rilevante aspetto riguarda i controlli interni - internal audit, controllo di gestione ed organismo di vigilanza -, dimostratisi ancora carenti e la cui valorizzazione è invece da ritenere essenziale per il perseguimento ed il raggiungimento dell'efficienza operativa e dell'economicità gestionale, e ciò anche in vista dell'imminente introduzione nell'assetto statutario ed operativo della nuova figura del dirigente preposto alla redazione dei documenti contabili e del bilancio, con quanto vi è collegato in termini di analisi dei processi decisionali ed operativi in seno alla struttura aziendale.

Nell'ambito dell'organizzazione varata dal nuovo vertice aziendale è prevista una ridefinizione ed un potenziamento dell'Ufficio di Internal Auditing, da cui è auspicabile possa derivare un significativo miglioramento delle attività di controllo.

Ulteriori criticità sono state costituite, nell'esercizio di riferimento, da un lato dalla diminuita produttività del personale e dall'altro da carenze strutturali, tra le quali emerge la perseguita, ma fino a tutto il 2006 non realizzata unificazione dei sistemi informativi in uso all'interno dell'azienda, mentre soltanto nel più recente periodo è stata portata a compimento la prima fase dell'iniziativa - già in essere nell'anno di riferimento -, di giungere alla loro fusione in un sistema centralizzato individuato nel SAP, del quale si auspica ora l'estensione ai beni demaniali devoluti ad ANAS dalla legge istitutiva ed ai diritti che ad essi ineriscono (licenze, concessioni ecc.), tanto più necessario in presenza dell'esteso fenomeno di abusivismo e del consistente contenzioso che caratterizzano quel settore.

Il rapporto concessorio instaurato dapprima con Autostrade Spa nel 1997 e successivamente, all'indomani della riorganizzazione del Gruppo Autostrade e dell'operazione "Mediterraneo" (cfr. retro, § 5.3.3), con Autostrade per l'Italia Spa (ASPI) e quello successivamente stabilitosi con le restanti concessionarie presenta gravi manchevolezze relativamente alle garanzie poste a tutela degli interessi di ANAS, dell'utenza autostradale e pubblici in generale.

Le originarie convenzioni erano state infatti concepite in modo gravemente lacunoso, con l'attribuzione ad ANAS, quale braccio operativo dell'allora Ministero dei lavori pubblici (oggi delle infrastrutture), di compiti di vigilanza sulla regolare realizzazione dei rispettivi piani degli investimenti, privi del sostegno di un adeguato sistema sanzionatorio a fronte di eventuali ritardi (poi verificatisi) negli investimenti e, più specificamente, per la violazione degli obblighi scaturenti dalla convenzione a carico delle concessionarie, con la sola previsione - peraltro inadeguata per eccesso - della facoltà di revoca della concessione in caso di gravi inadempienze.

Un tale lacunoso impianto negoziale ha consentito alle concessionarie di lucrare, sia pure con il concorso di cause esogene indipendenti dalla loro volontà, la differenza tra i prelievi da pedaggio ed i minori investimenti effettuati, pur se formalmente restava, come tuttora resta, in capo ad esse l'obbligo di dare comunque corso agli investimenti stessi.

In questo contesto l'Autorità governativa, dapprima in sede di decreto fiscale collegato alla finanziaria 2007 (art. 2, commi 82-89, del decreto legge 3 ottobre 2006 n. 262, convertito nella legge 24 novembre 2006 n. 286), poi di legge finanziaria 2007, il cui art. 1, comma 1030, ha parzialmente integrato e modificato le disposizioni del decreto anzidetto introducendo un modello di convenzione unica.

Conclusivamente la Corte nel proprio referto - pur riconoscendo positive iniziative intraprese dal nuovo vertice societario, particolarmente in materia di organizzazione aziendale - ha rilevato come direttamente connessa con la situazione finanziaria della Società sia stata anche l'assenza, in capo a quest'ultima, dell'autonomia finanziaria, tenuto conto del fatto che i trasferimenti statali ne coprono più della metà del fabbisogno di funzionamento ed oltre l'86 per cento del fabbisogno complessivo, comprensivo degli investimenti.

La permanenza di ANAS nel perimetro della pubblica amministrazione ne comporta, oltre tutto, l'inclusione nel conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, con quanto ne consegue in termini di assoggettamento della Società a limiti e decurtazioni connesse alla manovra di finanza pubblica recepita nell'annuale legge finanziaria.

Il mancato raggiungimento dell'autonomia finanziaria è anche dovuto all'assenza di una "politica" dell'entrata che non sia limitata ad un adeguamento, pur opportuno, di canoni e royalties, ma da estendere alla valorizzazione del patrimonio societario e, ove praticabile, alla "cattura di valore", favorendo in tal senso opportune intese con gli enti territoriali.

Va peraltro da sé che, ove la Società non fosse messa in grado di raggiungere in tempi medi la piena autonomia finanziaria, tale da consentirle di stare e di operare sul mercato in coerenza con il proprio ruolo normativo e statutario, si profilerebbe il reale rischio che quella dell'ANAS si sia risolta in una privatizzazione non riuscita.